Η εξέλιξη στο δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης. Περισσότερη αγορά και περισσότερο κράτος - Πατρίνα Παπαρρηγοπούλου-Πεχλιβανίδη (Αντ. Ν. Σάκκουλας., 2004)
Η μελέτη ξεκινά από τη διαπίστωση ότι η κοινωνική ασφάλιση στην Ευρωπαϊκή Ένωση υφίσταται ασφυκτική πίεση από δύο πλευρές. Από τη μια μεριά από το σαρωτικό ρεύμα της εισαγωγής του ανταγωνισμού και των μηχανισμών της αγοράς και από την άλλη από το λιγότερο εμφανές, θα έλεγε κανείς υπόγειο, ρεύμα της εισαγωγής ή επεκτάσεως κανόνων κοινωνικής πρόνοιας. Τίθεται το ερώτημα μήπως στην έσχατη λογική κατάληξη αυτών των μεταρρυθμίσεων η κοινωνική ασφάλιση στην Ελλάδα καθίσταται κενή περιεχομένου. Το ερώτημα αυτό μπορεί να απαντηθεί, μόνο αν εξετασθεί ποιες διατάξεις αναδεικνύουν την εισαγωγή των κανόνων της αγοράς και του ανταγωνισμού στην κοινωνική ασφάλιση και ποιες διατάξεις την εισαγωγή ή επέκταση των κανόνων της κοινωνικής πρόνοιας. Εάν η εισαγωγή αυτών των διατάξεων θίγει τον πυρήνα του θεσμού της κοινωνικής ασφαλίσεως, θα πρόκειται για πραγματική αποδυνάμωση του θεσμού, ενώ στην αντίθετη περίπτωση για φαινομενική. Η μελέτη θεωρεί ότι ο πυρήνας του θεσμού της κοινωνικής ασφαλίσεως περιλαμβάνει τα στοιχεία που συγκροτούν την έννοια της κοινωνικής ασφαλίσεως, δηλαδή τα καθεστώτα που στηρίζονται στον νόμο και ως αποτέλεσμα της προελεύσεώς τους χαρακτηρίζονται από το γενικό και αφηρημένο των ρυθμίσεων, την υποχρεωτικότητα, την καθολικότητα και τη διευρυμένη κοινωνική αλληλεγγύη, η οποία συνεπάγεται τη δυνατότητα εφαρμογής του διανεμητικού συστήματος για την κάλυψη των δαπανών. Δεν αποκλείεται να περιλαμβάνει και συμβατικής προελεύσεως καθεστώτα, εφόσον συγκεντρώνουν τα χαρακτηριστικά των νομοθετικών καθεστώτων. Ο πυρήνας του θεσμού περιλαμβάνει επίσης τους ασφαλιστικούς κινδύνους που ανάγονται στον σκοπό της κοινωνικής ασφαλίσεως, ενώ δεν περιλαμβάνει την οργάνωση και λειτουργία του ασφαλιστικού συστήματος και των επι μέρους οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως.             Στο πρώτο μέρος εξετάζεται η αποδυνάμωση  της κοινωνικής ασφαλίσεως από την εισαγωγή κανόνων ιδιωτικού δικαίου και μηχανισμών της αγοράς και υποστηρίζεται ότι είναι φαινομενική. Η επαγγελματική ασφάλιση αποτελεί την πλέον χαρακτηριστική περίπτωση εισαγωγής κανόνων του ιδιωτικού δικαίου στην κοινωνική ασφάλιση. Εξετάζονται τα ουσιώδη χαρακτηριστικά των Ταμείων Επαγγελματικής Ασφαλίσεως  (Τ.Ε.Α.) του ν. 3029/02 και διαπιστώνεται ότι η οργάνωση και λειτουργία τους συνδυάζει στοιχεία από τα αλληλοβοηθητικά σωματεία που λειτουργούν από ετών στην κοινωνική ασφάλιση, και από τις ανώνυμες εταιρείες και τους αλληλασφαλιστικούς συνεταιρισμούς, που λειτουργούν στην ιδιωτική ασφάλιση. Ωστόσο ο Έλληνας νομοθέτης έχει ενισχύσει τα κοινωνικά στοιχεία κατά τέτοιον τρόπο, ώστε, όταν χρηματοδοτούνται και από τον εργοδότη, εμπίπτουν στην έννοια του φορέα κοινωνικής ασφαλίσεως του άρθρου 2 παρ. 4 του ν. 2084/92. Ειδικότερα, τα Τ.Ε.Α. έχουν μη κερδοσκοπικό χαρακτήρα, ιδρύονται και λειτουργούν με βάση τις πρωτοβουλίες και συμφωνίες των κοινωνικών εταίρων, εποπτεύονται από τον Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, υπάγονται στον έλεγχο της Εθνικής Αναλογιστικής Αρχής, εξασφαλίζουν την ίση μεταχείριση, δεν είναι επιλεκτικά κατά την υπαγωγή των ασφαλισμένων, προστατεύουν το δικαίωμα προσδοκίας των ασφαλισμένων και δικαιούχων παροχών κατά τη διάλυσή τους και επιτελούν, έστω και περιορισμένα, αναδιανεμητική λειτουργία. Η μελέτη υποστηρίζει ότι τα εννοιολογικά χαρακτηριστικά των Τ.Ε.Α. ταυτίζονται με τα χαρακτηριστικά των συνεταιρισμών του άρθρου 12 παρ. 5 του Συντάγματος. Τούτο έχει ως αποτέλεσμα η προστασία των Τ.Ε.Α. όσον αφορά τη νομική μορφή και την οργάνωσή τους να έχει έρεισμα στο άρθρο 12 παρ. 5 του Συντάγματος και όχι στο άρθρο 22 παρ. 5. Η νομοθετική αυτή επιλογή διακρίνει τα ελληνικά καθεστώτα επαγγελματικής ασφαλίσεως από τα αντίστοιχα των άλλων κρατών μελών της Ε.Ε., όπου οι αντίστοιχοι οργανισμοί έχουν τη μορφή σωματείων ή ασφαλιστικών επιχειρήσεων. Στη συνέχεια η μελέτη εξετάζει την εισαγωγή μηχανισμών ανάλογων με τους μηχανισμούς της αγοράς για την αξιοποίηση της περιουσίας των νομοθετικών οργανισμών και τις ενοποιήσεις των ασφαλιστικών οργανισμών. Σήμερα, οι οργανισμοί κοινωνικής ασφαλίσεως έχουν δικαίωμα να αξιοποιούν την περιουσία τους. Παρατηρείται μικρή διαβάθμιση όσον αφορά την έκταση και ελευθερία διαχειρίσεως των οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως, των Τ.Ε.Α. και των ιδιωτικών ασφαλιστικών επιχειρήσεων. Ωστόσο, κατά τη μελέτη, η διαφοροποίηση αυτή δικαιολογείται από τη διαφορετική νομική φύση και το δημόσιο συμφέρον που συνίσταται στον ρόλο των κοινωνικοασφαλιστικών οργανισμών στο σύστημα κοινωνικής προστασίας. Όσον αφορά τις ενοποιήσεις, ο ανταγωνισμός είναι ιδιότυπος. Αναφέρεται στη σύγκριση με τα ελάχιστα όρια του Ιδρύματος Κοινωνικών Ασφαλίσεων – Ενιαίου Ταμείου Ασφάλισης Μισθωτών (Ι.Κ.Α.- Ε.Τ.Α.Μ.) και του Ενιαίου Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών (Ε.Τ.Ε.Α.Μ.) και οδηγεί σε ενοποιήσεις των ασφαλιστικών οργανισμών στην περίπτωση που οι παροχές τους δεν κρίνονται ισοδύναμες. Επίσης, αναφέρεται σε ενοποιήσεις που επιβάλλονται για οργανωτικούς λόγους, δηλαδή για να μειωθούν οι δαπάνες διοικήσεως και να απλουστευθεί το σύστημα κοινωνικών ασφαλίσεων. Συνεπώς, το κριτήριο για την ενοποίηση είναι η αποδοτική ή μη λειτουργία όσον αφορά τις υπηρεσίες που παρέχονται και όσον αφορά το κόστος λειτουργίας. Ενοποιήσεις εταιρειών προβλέπονται και στο εμπορικό δίκαιο με παρόμοια τεχνική και συνέπειες. Η διαφορά εντοπίζεται στην πρωτοβουλία για την ενοποίηση, δεδομένου ότι στην κοινωνική ασφάλιση την έχει ο νομοθέτης. Η ενοποίηση δεν συνεπάγεται απαραίτητα μείωση των δαπανών ή αποδοτικότερη λειτουργία. Η χρησιμότητα των ενοποιήσεων πρέπει να τεκμηριώνεται κάθε φορά με συγκεκριμένες οικονομικές και αναλογιστικές μελέτες. Αφού ο νόμος καθορίζει ενιαίες προϋποθέσεις, κατηγορία και έκταση των παροχών για τους ασφαλιστικούς οργανισμούς,  η ενοποίηση των ασφαλιστικών οργανισμών έχει ήδη γίνει έμμεσα και άτυπα και ως εκ τούτου η τυπική ενοποίηση δεν προσθέτει κατ’ ανάγκην  κάτι. Το πρώτο μέρος της μελέτης καταλήγει ότι η επαγγελματική ασφάλιση, οι κανόνες για την αξιοποίηση της περιουσίας, οι ενοποιήσεις δεν θίγουν τον πυρήνα του θεσμού της κοινωνικής ασφαλίσεως, διότι η κοινωνική ασφάλιση μπορεί να περιλάβει καθεστώτα με τα κοινωνικά χαρακτηριστικά των Τ.Ε.Α. Εξ άλλου, η επιρροή του εμπορικού και ιδιαίτερα του δικαίου ιδιωτικής ασφαλίσεως στο δίκαιο της κοινωνικής ασφαλίσεως μπορεί να ωφελήσει την κοινωνική ασφάλιση όσον αφορά την αξιοποίηση της περιουσίας των ασφαλιστικών οργανισμών με βάση κανόνες ιδιωτικού δικαίου και την τεχνική της αγοράς, τη σύγχρονη οργάνωση των ασφαλιστικών οργανισμών και την ανάπτυξη της επαγγελματικής ασφαλίσεως που κινείται στο όριο μεταξύ της ιδιωτικής και της κοινωνικής ασφαλίσεως. Συνεπώς, η εισαγωγή κανόνων του ιδιωτικού δικαίου και μηχανισμών ανάλογων με αυτών της αγοράς, όπως αυτοί που εξετάσθηκαν, μόνον φαινομενικά αποδυναμώνει την κοινωνική ασφάλιση.             Στο δεύτερο μέρος της μελέτης εξετάζεται η αποδυνάμωση από την εισαγωγή προνοιακών κανόνων και υποστηρίζεται ότι είναι πραγματική. Η σχέση της κοινωνικής ασφαλίσεως και της πρόνοιας έχει από ετών απασχολήσει την επιστήμη, ιδίως όσον αφορά τα κριτήρια της διακρίσεως των δύο εννοιών, τη νομική φύση των παροχών κ.λπ. Η θεωρία εξετάζει τη σχέση της κοινωνικής πρόνοιας με την κοινωνική ασφάλιση, ανεξάρτητα από το αν το σύστημα της κοινωνικής ασφαλίσεως είναι τύπου Bismarck ή Beveridge. Όμως, οι έννοιες και ο ρόλος της πρόνοιας και της κοινωνικής ασφαλίσεως ορίζoνται διαφορετικά σε κάθε σύστημα με αποτέλεσμα οι ίδιες παροχές που σε σύστημα τύπου Beveridge θεωρούνται κοινωνικοασφαλιστικές σε σύστημα τύπου Bismarck να θεωρούνται προνοιακές.             Η μελέτη θεωρεί ότι η διάκριση της πρόνοιας από την κοινωνική ασφάλιση θεμελιώνεται στο ποιος αναλαμβάνει τον κίνδυνο της φτώχειας. Όταν η κοινωνική ασφάλιση αναλαμβάνει αυτόν τον κίνδυνο, μετατρέπεται σε σύστημα κοινωνικής ασφάλειας τύπου Beveridge (αναφερόμαστε εδώ στην κοινωνική ασφάλεια ως θεσμό και όχι ως σκοπό της κοινωνικής προστασίας). Τα στοιχεία της έννοιας της πρόνοιας και τα στοιχεία της έννοιας της κοινωνικής ασφάλειας στο σύστημα τύπου Beveridge ταυτίζονται. Ειδικότερα, αυτά είναι η καθολική κάλυψη του πληθυσμού από τον κίνδυνο της φτώχειας με παροχές που χρηματοδοτούνται από τον κρατικό προϋπολογισμό με βάση την αρχή της εθνικής αλληλεγγύης. Όταν η κοινωνική ασφάλιση δεν αναλαμβάνει τον κίνδυνο της φτώχειας, τότε η κοινωνική πρόνοια λειτουργεί διακριτά και παράλληλα με το σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως τύπου Bismarck. Τα στοιχεία της πρόνοιας και της κοινωνικής ασφαλίσεως διακρίνονται ως προς το ποιοι είναι οι δικαιούχοι των παροχών, ποιοι τις χρηματοδοτούν και σύμφωνα με ποιες αρχές. Στην πρόνοια δικαιούχοι είναι οι πολίτες, οι μόνιμοι κάτοικοι και, κατά την ορθότερη άποψη, όσοι διαμένουν στη χώρα, ενώ στην κοινωνική ασφάλιση μόνον όσοι εργάζονται (μισθωτοί, αυτοαπασχολούμενοι, αγρότες και δημόσιοι υπάλληλοι). Η χρηματοδότηση των προνοιακών παροχών γίνεται από τον κρατικό προϋπολογισμό με βάση την αρχή της εθνικής αλληλεγγύης, ενώ η χρηματοδότηση των κοινωνικοασφαλιστικών παροχών γίνεται με βάση την αρχή της ανταποδοτικότητας σε συνδυασμό με την αρχή της εσωτερικής αλληλεγγύης. Το κριτήριο της επικουρικότητας της προνοιακής προστασίας σε σχέση με την κοινωνικοασφαλιστική έχει σημασία για τη διάκριση της κοινωνικής ασφαλίσεως από την πρόνοια σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως τύπου Bismarck, χωρίς όμως να επηρεάζει τη γενικότερη οριοθέτηση της πρόνοιας από την κοινωνική ασφάλιση. Στη συνέχεια εξετάζονται αφ’ ενός οι κατώτατες συντάξεις και το Επίδομα Κοινωνικής Αλληλεγγύης (Ε.Κ.Α.Σ.) και αφ’ ετέρου η κρατική χρηματοδότηση των οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως, προκειμένου να διαπιστωθεί αν πρόκειται για κοινωνικοασφαλιστικές ή προνοιακές παροχές σύμφωνα με τα προναφερθέντα κριτήρια. Διαπιστώνεται ότι σε σύστημα τύπου Bismarck που κατ’ εξαίρεση καλύπτει τον κίνδυνο της φτώχειας, η σχετική παροχή χαρακτηρίζεται: 1) προνοιακή, όταν αποσκοπεί στην κάλυψη του κινδύνου της φτώχειας των ασφαλισμένων, χρηματοδοτείται από τον κρατικό προϋπολογισμό και εφαρμόζεται η αρχή της εθνικής αλληλεγγύης και 2) κοινωνικοασφαλιστική, όταν αποσκοπεί στην κάλυψη του κινδύνου της φτώχειας των ασφαλισμένων και χρηματοδοτείται με βάση την αρχή της ανταποδοτικότητας σε συνδυασμό με την αρχή της εσωτερικής αλληλεγγύης.  Με βάση τα παραπάνω κριτήρια, τα κατώτατα όρια συντάξεων και το Ε.Κ.Α.Σ. στην Ελλάδα είναι προνοιακές παροχές, που χορηγούνται από τους ασφαλιστικούς οργανισμούς. Το περιεχόμενο της κρατικής μέριμνας – εγγυήσεως για την κοινωνική ασφάλιση συνοψίζεται στην ύπαρξη και στην καλή λειτουργία συστήματος τύπου Bismarck. To Κράτος, υποχρεούται να λαμβάνει τα κατάλληλα νομοθετικά και διοικητικά μέτρα, ώστε το σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως να λειτουργεί σύμφωνα με τους κανόνες και τις αρχές που το διέπουν. Σε δύο περιπτώσεις ενεργοποιείται ο εγγυητικός ρόλος του κράτους: α) στην περίπτωση της παραλείψεως ή της κακής οργανώσεως του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος, και β) στην περίπτωση της κακής λειτουργίας του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος που οφείλεται σε πράξεις ή παραλείψεις του κράτους. Ενδεικτικά, η πράξη ή η παράλειψη μπορεί να συνίσταται σε ανεπαρκή οικονομικό έλεγχο, παράλειψη καθιερώσεως και συντάξεως αναλογιστικών μελετών κ.λπ. Η κρατική χρηματοδότηση αλλοιώνει το σύστημα τύπου Bismarck, όταν το Κράτος αναλαμβάνει την οικονομική κάλυψη των δαπανών λειτουργίας του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως αντί για τις εισφορές ή φέρει το κύριο βάρος παράλληλα με τις εισφορές, χωρίς αυτό να οφείλεται στην ενεργοποίηση του εγγυητικού ρόλου του. Επίσης, το ίδιο συμβαίνει, όταν το Κράτος καθίσταται υπόχρεο των παροχών ή όταν η κοινωνική ασφάλιση αναλαμβάνει τον κίνδυνο της φτώχειας και οι παροχές χρηματοδοτούνται με βάση την αρχή της εθνικής αλληλεγγύης. Στην Ελλάδα, η οποία εφαρμόζει μεικτό σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως με προέχοντα τα χαρακτηριστικά του τύπου Bismarck, παρατηρείται ότι η κοινωνική ασφάλιση παρέχει προνοιακές παροχές (κατώτατες συντάξεις, Ε.Κ.Α.Σ.) και το κράτος συμμετέχει στη χρηματοδότηση της κοινωνικής ασφαλίσεως. Το σύστημα δεν μετατρέπεται σε σύστημα κοινωνικής ασφάλειας, επειδή χορηγεί προνοιακές παροχές. Η εσωτερική λογική του δεν ανατρέπεται από μεμονωμένες και αποσπασματικές ρυθμίσεις. Η κρατική συμμετοχή στη χρηματοδότηση δεν υπερβαίνει προς το παρόν τον συνταγματικό ρόλο του Κράτους ως εγγυητή της κοινωνικής ασφαλίσεως. Αν όμως το Κράτος καταστεί υπόχρεο για τις κοινωνικοασφαλιστικές παροχές, τότε θίγεται ο θεσμός της κοινωνικής ασφαλίσεως, όπως έχει καθιερωθεί συνταγματικά στην Ελλάδα.                Η μελέτη επιβεβαιώνει ότι στην Ελλάδα η κοινωνική ασφάλιση χαρακτηρίζεται από δύο αντίρροπες τάσεις. Από τη μια, εισάγονται κανόνες του ιδιωτικού δικαίου και μηχανισμοί της αγοράς, που όμως φαινομενικά και μόνον αποδυναμώνουν την κοινωνική ασφάλιση. Από την άλλη, εισάγονται ή επεκτείνονται οι κανόνες και η τεχνική της πρόνοιας, που αποδυναμώνουν πραγματικά την κοινωνική ασφάλιση. Το κράτος τείνει να μετατραπεί από εγγυητής της υπάρξεως και της λειτουργίας του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως σε υπόχρεο για την καταβολή των παροχών. Παράλληλα, η κοινωνική ασφάλιση χορηγεί παροχές προνοιακές που αποσκοπούν στην κάλυψη του κινδύνου της φτώχειας των ασφαλισμένων, χρηματοδοτούνται από τον κρατικό προϋπολογισμό και εφαρμόζεται η αρχή της εθνικής αλληλεγγύης. Συνεπώς, ενώ στα συστήματα κοινωνικής ασφαλίσεως τύπου Bismarck η διάκριση μεταξύ της κοινωνικής ασφαλίσεως και της πρόνοιας είναι κατά κανόνα σαφής, στην Ελλάδα τείνει να καταστεί συγκεχυμένη.             Τελικά, επιβεβαιώνεται ότι η εισαγωγή των κανόνων του ιδιωτικού δικαίου και των μηχανισμών της αγοράς μόνο φαινομενικά αποδυναμώνει τον θεσμό της κοινωνικής ασφαλίσεως, ενώ η εισαγωγή των κανόνων και της τεχνικής της πρόνοιας αποδυναμώνει τη λογική του ισχύοντος κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος και, υπό αυτό το πρίσμα, αποδυναμώνει πραγματικά τον θεσμό της κοινωνικής ασφαλίσεως.